Cabinet

Fonctionnement des cabinets

Le cabinet est aussi connu sous le nom de « gouvernement en place ». Il est décrit comme étant le lien qui unit les pouvoirs législatifs et exécutifs de l’État. Il est responsable de l’adoption de la législation, de l’application et de l’administration des politiques publiques et des priorités du gouvernement et de ses finances. Pour une institution aussi influente, le cabinet n’a aucun fondement constitutionnel ou législatif particulier.

Au Canada, le cabinet fédéral tire ses pouvoirs législatifs du conseil privé et agit au nom de la couronne. Sa capacité politique à gouverner dépend de son habileté à obtenir l’appui de la majorité à la Chambre des communes. Les lois et les règlements ont force de loi grâce à un décret du gouverneur général qui agit selon l’avis du Conseil privé (en pratique, le cabinet). Les cabinets provinciaux sont reconnus de façon officielle comme étant des conseils exécutifs. Ils s’appuient sur le modèle fédéral, sauf dans le cas de certains pouvoirs de nomination.

Le cabinet fédéral est composé de députés que le premier ministre invite à diriger les principaux ministères gouvernementaux. L’expansion des activités du gouvernement se traduit par une augmentation de la taille du cabinet. D’abord limité à une douzaine de ministres, le cabinet passe, sous la gouverne du premier ministre Brian Mulroney en septembre 1987, à 40 membres. Des réformes pour en réduire le nombre renversent quelque peu la situation. (Le cabinet du premier ministre Jean Chrétien compte 25 membres en janvier 1996.) Toutefois, en juillet 2013, le premier ministre Stephen Harper dirige un cabinet de 39 membres.

Système des comités du cabinet

L’usage au Canada veut qu’on inclue tous les ministres au cabinet fédéral. Conséquemment, ce dernier atteint une taille ingérable. On a donc établi un secrétariat et un système élaboré de comités. Le Bureau du conseil privé fournit le secrétariat pour l’ensemble du cabinet et de ses comités. Le Conseil du trésorest le seul comité du cabinet créé par le Parlement. L’une des caractéristiques particulières des comités du cabinet au Canada est que de hauts fonctionnaires non élus y participent, bien qu’ils soient exclus des réunions du cabinet.

Au cours des dernières décennies, on tente de résoudre le problème de complexité lié à la gestion du cabinet. Le premier ministre Pierre Trudeau a recours à divers comités de coordination. Ces derniers sont dirigés par un Comité sur les politiques et les priorités, que le premier ministre préside. De leur côté, les successeurs conservateurs de Pierre Trudeau privilégient le recours à un « cabinet restreint » pour fixer les priorités du gouvernement et le plafond des dépenses. Suivant le modèle britannique, des ministres de second rang sont désormais nommés pour aider les principaux ministres du cabinet et compléter la formation du ministère. Ces ministres sont aussi appelés secrétaires d’État.

Composition des cabinets

Au Canada, le choix des membres du cabinet nécessite beaucoup de doigté de la part du premier ministre. En effet, il faut faire en sorte que le cabinet représente la diversité régionale, linguistique et ethnique du pays. Lorsqu’un parti victorieux ne parvient pas à élire des députés dans certaines régions, le premier ministre se tourne souvent vers le Sénat pour remplir le cabinet. Le nombre de femmes et de francophones, tout comme le rôle des politiciens autochtones et d’autres groupes minoritaires au sein du cabinet sont d’autres facteurs tout aussi importants.

La formation du cabinet est depuis toujours un jeu de puissance. Les pontes du parti au pouvoir se voient en effet attribuer des fonctions de premier plan au sein du cabinet. En agissant ainsi, le premier ministre tente de garder le pouvoir en le partageant. Il cherche aussi à établir un consensus plutôt qu’à encourager la confrontation avec ses rivaux au sein du parti.

Confidentialité

Tous les membres du cabinet sont liés à vie par le serment du secret du Conseil privé. Celui-ci protège les délibérations et l’organisation du cabinet. L’opinion qu’exprime un ministre en public est celle du cabinet. Les ministres qui sont en désaccord ne peuvent le manifester au grand jour qu’après avoir démissionné de leur poste au cabinet. Toutefois, ils ne peuvent en aucun cas révéler des détails concernant les discussions qui ont eu lieu au cabinet ou publier les documents connexes.

La loi sur les secrets officiels interdit à tous les Canadiens, surtout aux employés de la fonction publique, aux porte-parole de l’opposition et aux journalistes de terrain, de traiter, diffuser ou publier des informations considérées comme pouvant porter préjudice à l’État. Elle protège aussi les membres du cabinet qui, dans le but d’éviter l’embarras, peuvent choisir de se présenter comme conseillers privés de la Couronne plutôt que membres d’un gouvernement responsable devant la Chambre des communes. Ainsi, ils peuvent refuser de répondre à certaines questions. Le gouvernement soutient que le secret entourant les affaires du cabinet est nécessaire en vue d’en préserver la solidarité, sans quoi il pourrait perdre son emprise sur le pouvoir législatif et donc son droit de gouverner.

Montée du pouvoir du cabinet

Afin de garder cette emprise sur le pouvoir législatif, le cabinet peut recourir à son contrôle sur le parti au pouvoir. Le gouvernement parlementaire est le gouvernement du parti. (Voir Système de partis.) Les premiers ministres disposent d’importants pouvoirs législatifs qu’ils peuvent distribuer en vue d’assurer la loyauté des membres du parti, ce qui inclut la nomination des ministres du cabinet, des secrétaires parlementaires et des présidents des comités législatifs. En fait, le contrôle qu’exerce le cabinet sur la Chambre des communes grâce à différents niveaux de discipline du parti est à l’origine, depuis la fin des années 1970, d’un tollé de protestations contre le pouvoir du cabinet.

La capacité traditionnelle du pouvoir législatif à renverser le gouvernement et, par conséquent, le cabinet, grâce à un vote de censure, semble perdre de son ampleur. Cette situation est due en grande partie au fait que le cabinet peut, grâce à son pouvoir législatif de parti majoritaire, empêcher ce vote ou même d’en refuser les conséquences. Et pourtant, la capacité du pouvoir législatif à tenir le pouvoir exécutif responsable forme le cœur du gouvernement responsable caractéristique de la démocratie canadienne.

Le déséquilibre entre Chambre des communes et cabinet est aggravé par le recours accru aux pouvoirs discrétionnaires dans différentes affaires gouvernementales. Cela permet au pouvoir exécutif de légiférer par décret ou par arrêté ministériel. Cette évolution commence avec Trudeau et prend de l’ampleur chez ses successeurs. Elle s’ajoute à la croyance de plus en plus grandissante voulant que les cabinets soient trop puissants et réduisent l’influence du Parlement. C’est particulièrement le cas lorsqu’elle s’ajoute au rôle traditionnel du cabinet, qui est de proposer le budget et d’en assurer l’adoption, mais aussi de rédiger et de présenter toutes les importantes propositions législatives.

Une des principales raisons derrière les changements mentionnés est la taille et la complexité grandissantes du gouvernement de nos jours. L’infrastructure bureaucratique voulant que les ministres rendent des comptes à la Chambre des communes a pris beaucoup d’ampleur. Conséquemment, l’idée de responsabilité ministérielle, soit que les ministres sont personnellement responsables de chaque facette des ministères qu’ils dirigent, a fini par être considérée comme peu sensée. Certaines de ces responsabilités sont donc transmises à de puissants fonctionnaires non élus qui ne siègent pas à la Chambre des communes. Ils n’ont donc pas de compte à rendre aux députés. Toute réforme conçue en vue de tenir le cabinet responsable de ses actes devra aborder cette question.

De récentes réformes pour réduire le déséquilibre entre le cabinet et le Parlement incluent le renforcement de la capacité des comités de la Chambre des communes à surveiller les activités du gouvernement, les lois sur la liberté de l’information et la création, en 2006, d’un Bureau du directeur parlementaire du budget (BDPB). L’objectif du BDPB est d’examiner les dépenses gouvernementales et de transmettre les informations au Parlement sur le sujet. En 2013, l’avenir du BDPB est mis en doute par des années de conflits amers avec le cabinet concernant le droit du BDPB aux renseignements financiers.

Déclin du pouvoir du cabinet

Récemment, les préoccupations liées à la domination du cabinet ont laissé place à la crainte que le premier ministre et ses conseillers non élus (qui exercent un certain contrôle sur le Parlement) dominent trop fortement le cabinet. L’auteur et chercheur Donald Savoie affirme que depuis les gouvernements de Pierre Trudeau, le cabinet s’apparente davantage à un groupe de discussion qu’à un organe décisionnel. Les politiques, priorités et plans des dépenses sont élaborés au sein du cabinet du premier ministre (CPM) par le chef de son personnel politique, parfois avec l’aide d’un ou de deux lieutenants du cabinet loyaux et influents. Ils sont ensuite présentés lors des réunions du cabinet pour approbation. Savoie et d’autres critiques expliquent que cette tendance a pris de l’ampleur sous les régimes Mulroney, Chrétien et Harper. Au sein du gouvernement Harper, plusieurs ministres et leur personnel ne peuvent plus parler à la presse ou faire des déclarations publiques sans y avoir été autorisés par le CPM.

En août 2007, Harper répond aux critiques qui l’accusent de détenir trop de pouvoir aux dépens de cabinet. Il explique aux journalistes que dans les rares cas o il a besoin de prendre une décision concernant une politique, si celle-ci n’a pas passé par la machine gouvernementale habituelle, il ne le fait de façon unilatérale que plus rarement encore. Pour la grande majorité des questions portées à son attention, il obtient un consensus au sein du cabinet. Il dit ne jamais avoir été dans une situation où il a eu à imposer une décision à un groupe de personnes.

La relation entre le cabinet et le cabinet du premier ministre fait également l’objet d’un examen minutieux au sein du gouvernement libéral de Justin Trudeau, en particulier pendant l’affaire SNC-Lavalin. En février 2019, la ministre de la Justice et procureure générale Jody Wilson-Raybould et la ministre des Services autochtones Jane Philpott démissionnent du cabinet en raison de la façon dont le gouvernement a traité cette affaire. Selon Wilson-Raybould, le cabinet du premier ministre et d’autres membres du personnel ont exercé des pressions sur elle pour qu’elle intervienne dans une affaire fédérale contre SNC-Lavalin, ordonnant aux procureurs fédéraux de négocier une entente avec l’entreprise. Le commissaire à l’éthique Mario Dion a conclu que Justin Trudeau a tenté à tort d’influencer Jody Wilson-Raybould et a ainsi enfreint la loi sur les conflits d’intérêts.

Cabinet fédéral actuel